РЕСПУБЛИКАНСКАЯ КОЛЛЕГИЯ АДВОКАТОВ
Обсуждение проекта Административно-процессуального кодекса Республики Казахстан
Адвокат Восточно-Казахстанский коллегии адвокатов, к.ю.н.
Сабитова А.А.
В современных условиях судебный контроль в сфере исполнительной власти является одним из важнейших способов обеспечения законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. Мировой опыт убеждает в том, что реальность и действенность принципов демократии, гуманизма и законности во многом зависят от того, как устроен и функционирует суд.
В настоящее время во многих государствах бывшего Советского Союза (Россия, Казахстан, Украина, Беларусь) как на научном, так и на законодательном уровне поднимаются проблемы совершенствовании механизмов защиты прав и законных интересов граждан в процессе рассмотрения административно-правового спора и в создании специализированных органов административной юстиции.
Исторически развитие административной юстиции в независимых государствах, возникших на территории бывшего Советского Союза, связано с переходом от тоталитарных методов управления к демократическим.
Административное судопроизводство раньше всего появилось в странах Балтии (Литва, Эстония, Латвия). Ряд других государств, таких как Украина, Молдова, Грузия, Армения, Азербайджан, также полностью отказались от регулирования административного судопроизводства в рамках гражданского процесса.
К государствам, в которых административное судопроизводство осуществляется в рамках гражданского процесса или его разновидностей, относятся Россия, Казахстан, Беларусь, Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан.
В Республике Казахстан система административной юстиции пока еще не оформилась до конца, хотя определенные ее элементы всегда наблюдались, а в последнее время они получают заметное развитие. В числе подобных элементов – судебное рассмотрение жалоб на незаконные действия исполнительных органов (должностных лиц), рассмотрение и разрешение споров в органах исполнительной власти и в судах.
Одним из приоритетных направлений судебной реформы явилось выделение судейской специализации по административным делам. Раньше специализация имела в некотором роде определенную почву в практике правосудия республики. В 1990 году Законом «О судоустройстве Казахской ССР»[1] были предусмотрены должности судей по административным делам и исполнительному производству при районных (городских) народных судах, на которых возлагалась обязанность рассматривать дела об административных правонарушениях. Но в ходе правовой реформы, направленной на формирование единой судебной системы во главе с Верховным судом, институт административных судей был упразднен. Основные усилия государственной власти и судейского корпуса были направлены на решение более актуальных задач: формирование сильной единой судебной власти, обеспечение ее независимости и самостоятельности, укрепление судов общей юрисдикции.
Как отмечают отдельные авторы, «административная юстиция» является процессуальным институтом материального административного права и одной из разновидностей административного судопроизводства [1, с. 4].
При рассмотрении вопроса о соотношении «административной юстиции» и административного судопроизводства Д.Н. Бахрах, например, приводит три основных аргумента в пользу их различия. Во-первых, основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством. Во-вторых, административное судопроизводство включает споры между субъектами публичной власти. Например, спор между двумя органами исполнительной власти нельзя отнести к административной юстиции. В-третьих, при привлечении граждан к административной ответственности суды не занимаются административной юстицией [2, с. 19-25].
В ряде стран административная юстиция осуществляется в порядке гражданского, а в иных — в порядке административного судопроизводства. И основное отличие между административной юстицией и административным судопроизводством состоит в том, что первая может быть и гражданским (арбитражным), и административным судопроизводством.
Противоречивым, на наш взгляд, представляется утверждение Ю.Н. Старилова о равенстве данных правовых категорий и институтов [3, с. 5-13].
По мнению многих российских авторов, суды административной юстиции – наиболее развитая и современная форма правосудия по административным делам. Такие суды, разрешающие споры, возникающие из властных отношений, и защищающие граждан от незаконных действий администрации, являются лучшей формой организации правосудия по административным делам с точки зрения профессионализма, беспристрастности, компетенции разрешения споров и других качеств. Эти качества объясняют большое распространение административной юстиции во многих странах. Административные суды встречаются в более или менее развитой форме даже в странах, которые строят свою правовую систему на строгом разделении властей, формально не допускающем появление иных судов, кроме конституционной судебной власти, возглавляемой Верховным судом (США, Бразилия).
Образование специализированных административных судов, как было отмечено выше, является основным признаком административной юстиции. В Республике Казахстан проблема специализации судов еще в 2001 году была поставлена на самый высокий уровень. Так, в июне 2001 года, на третьем съезде судей республики создание специализированных административных судов было названо главой государства Н.А. Назарбаевым в качестве одной их восьми приоритетных задач судебной системы. Положение о дальнейшем совершенствовании судебной системы путем развития специализированных, в том числе административных судов, было предусмотрено в Концепции правовой политики Республики Казахстан от 20 сентября 2002 г. № 949[2] и в дальнейшем было одобрено Указом Президента РК от 9 февраля 2002 г. № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов»[3].
В соответствии с данным указом административные суды были образованы в городах Астана и Алматы. Эти суды действовали в порядке эксперимента, в их компетенцию входило рассмотрение дел об административных правонарушениях и гражданских дел об оспаривании решений и действий государственных органов и их должностных лиц. Необходимость создания административных судов вызвало то, что после принятия Кодекса об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. к компетенции судов было отнесено 228 составов правонарушений вместо 54 ранее рассматриваемых. Это привело к увеличению количества этой категории дел на 422 %[4].
С 1 января 2005 года в Республике Казахстан административные суды действуют повсеместно на территории Республики Казахстан.
С утверждением в 2009 г. Президентом Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года[5] поставлена задача усиления правовых гарантий личности и обеспечения прав и законных интересов граждан в сфере государственного управления. Во-первых, в Концепции констатирована важность развития административно-процессуального права, вершиной которого стало бы принятие Административного процессуального кодекса. При этом следует четко определиться с предметом регулирования административно-процессуального законодательства. В этом контексте сохраняют актуальность вопросы законодательной регламентации и порядка разрешения конкретных дел об административных правонарушениях. Во-вторых, на базе действующих административных судов необходимо создать систему административной юстиции, рассматривающей публично-правовые споры с передачей дел об административных правонарушениях в подведомственность судов общей юрисдикции [4, с. 22-23]. Иными словами, подлежит рассмотрению вопрос процессуального обособления и легитимации порядка разрешения конфликтов публично-правового характера.
На сегодняшний день в административном судопроизводстве существует огромное количество проблем. Но в рамках данной статьи мы рассмотрели наиболее существенные из них. Правильное разрешение данных проблем способствует укреплению судебной системы, а именно специализированного административного суда.
В Республике Казахстан процедура разрешения публично-правовых споров регулируется ст.ст. 278 и 279 Гражданского процессуального кодекса РК от 13 июля 1999 г.[6], устанавливающего, что гражданами и юридическими лицами в суде могут быть оспорены коллегиальные и единоличные решения и действия (или бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц, государственных служащих в порядке, предусмотренном главой 27 ГПК РК, при обязательном наличии совокупности следующих условий:
1) спор вытекает из публично-правовых правоотношений (отношений власти и подчинения);
2) оспариваемыми решениями, действиями (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом его прав и охраняемых законом интересов; на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности [3].
В целях совершенствования отправления правосудия по делам об административных правонарушениях в Республике Казахстан был принят новый Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан, который вступил в законную силу с 1 января 2015 года[7].
Так, из ГПК РК в главе 27 «Производство по делам об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих» была исключена норма по обжалованию действий (бездействия) органа (должностного лица), осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. В новую же редакцию Кодекса об административных правонарушениях Республики Казахстан была включена самостоятельная глава 44 по обжалованию действий (бездействия) органа (должностного лица), осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Процедура состоит в том, что действия (бездействие) органа (должностного лица), осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу) и (или) в специализированный районный и приравненный к нему административный суд.
Одна из проблем административного судопроизводства заключается в том, что на сегодняшний день нет четкой концепции разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Это затрудняет процесс рассмотрения дел об административных правонарушениях. Также в административном судопроизводстве не развит принцип состязательности. Кроме того, следует уделить внимание такой проблеме, как несоблюдение принципа соразмерности юридической ответственности, степени общественной опасности и характеру правонарушения.
Конституционное положение об осуществлении судопроизводства в административном порядке требует от законодателя необходимости приведения в единую систему пока еще разрозненных административно-процессуальных норм, посвященных охране прав и законных интересов граждан, а также иных участников административно-правовых отношений в рамках судопроизводства. В данном случае при формировании института административной юстиции в нашем государстве оно должно опираться на достаточно регламентированное административное законодательство. Для полноценного развертывания института административной юстиции необходимо принятие законодательного акта, призванного закрепить процессуальные правила деятельности органов государственного управления по рассмотрению административных дел (публичных споров).
Административно-процессуальный кодекс должен стать единым законодательным актом, содержащим в определенном систематизированном порядке нормы административного права и регламентирующим порядок рассмотрения не только дел об административных правонарушениях, но и порядок обжалования гражданами действий должностных лиц в административных и судебных органах. Создание Административного процессуального кодекса будет способствовать более эффективному разрешению жалоб и «административных исков» граждан и их объединений на действия органов государственного управления и их должностных лиц. Тем самым в определенной мере будет решаться задача защиты прав, свобод и законных интересов гражданина.
Для установления объема и характера административного судопроизводства необходимо определить природу административно-правовых дел, которые представляют собой административные дела, возникающие из административных правоотношений, дела по защите прав и законных интересов граждан в сфере государственного управления.
Так какая же категория дел подлежит рассмотрению в административных судах?
Все дела можно разделить на три категории. 1. Обжалование гражданами актов и действий должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, нарушающих их права преимущественно публичного характера. Речь идет об отказе предоставить публичную информацию, определенные документы, провести регистрацию юридических действий, об ограничении и нарушениях в процессе выборов, о препятствиях к занятию должности на государственной службе, о невыполнении служебных функций и т.д.
К компетенции административных судов можно было передать дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (это гл. 27 ГПК РК), а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах (гл. 25 ГПК РК), по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов (гл. 28 ГПК РК), по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К их компетенции можно отнести дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных дел необходимо отнести дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Сейчас указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции и экономическими судами, существует необходимость разграничения подсудности этих дел. Также следует также перенести составы административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, и правонарушения граждан по составам, предусмотренные Кодексом РК об административных правонарушениях.
Кроме того, должны быть предусмотрены краткие сроки рассмотрения конкретных административных мер, эффективный контроль за своевременным и точным выполнением судебных постановлений, особенности рассмотрения и разрешения споров по отдельным категориям дел.
Таким образом, указанные положения будут способствовать созданию и развитию в Республике Казахстан эффективного административного судопроизводства и авторитетных административных судов, а механизмы административной юстиции достигнут высокого уровня доверия у граждан. Административное судопроизводство должно стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством. Но первоочередной задачей должна стать разработка концепции административной юстиции в области обеспечения прав человека, уяснение содержания всех ее элементов, анализ способов ее осуществления, что позволит научно обосновать возможные пути совершенствования нормативной базы, наметить конкретные направления дальнейшего развития административного законодательства.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
[1] О судоустройстве Казахской ССР: Закон Казахской ССР от 29 нояб. 1990 г. № 347 // Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 48. С. 443.
[2] URL: http://adiletzan.kz
[3] URL: http://adiletzan.kz
[4] Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов: Комментарий к Указу Президента Республики Казахстан от 9 февр. 2002 г. № 803. URL: http://adiletzan.kz
[5] О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года: указ Президента Республики Казахстан от 24 авг.. 2009 г. № 858. URL: http://adiletzan.kz
[6] Гражданско-процессуальный кодекс РК от 13 июля 1999 г. № 411-1. URL: http://adiletzan.kz
[7] Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-V. URL: http://adiletzan.kz
